誰是台灣「人資長」？
決定一個國家在全球化世界最終命運的關鍵，是人才。
但台灣卻面臨人口、人力和人才的全面失守。
當大家都期待國家的「人資長」出面力挽狂瀾之際，卻又不知該由誰來負責。
這是一場無聲無息的戰爭，卻一點一滴啃蝕台灣的根基。
眼前的投影片，出現一條怵目驚心的紅線。曾任經建會（現稱國發會）副主委的政大社會系教授陳小紅，指著紅線說明：國內十五到六十四歲的工作年齡人口，佔總人口比率在二○一二年達到最高，七四．二％，一三年開始下降；而這個人數，將從二○一五年開始，每年以約十萬人的數字減少。（見表一）
這意味著，台灣享受人口紅利的時代已經過去。
青壯年可工作人口比率開始下降，願意投入勞動力市場的人力更早已日漸萎縮。
人力中空化 迎面逼近
陳小紅翻開下一張投影片，畫面上台灣的勞動力參與率只有五八．三九％。全台一千七百萬可工作人口中，不論是就業或是還在尋找下一個工作，只有不到六成、約一千萬人有意願加入勞動市場。
尤其男性的勞動力參與率迅速滑落，從過去三十年的七七．九六％降為六六．八三％，遠低於亞洲的競爭對手，包括新加坡、韓國、日本和香港。（見表二）
人力中空化的時代，正在迎面逼近台灣。
從曲線變化可以看出，「男性退出勞動力市場的力道很快，但女性勞參率未來上升的可能性很小，」同樣曾任經建會副主委、現任外貿協會副董事長單驥坦言。
女性在同時間雖然大量進入職場，從三十年前僅有三九．一三％，到一二年已經竄到五○．一九％，高於日本和韓國，但仍低於新加坡和香港。（見表三）
空有人力卻不在勞動市場，台灣的人力「閒置」，已經到了不容輕忽的地步。
人潮猶如大撤退般，正在一波波退出戰場。
「人力和人才兩者是互為表裡的問題，」國發會副主委，同時也是暨南大學經濟系教授陳建良指出，人口出問題，人力就出問題；要補充人力，最重要的是要補人才。
顯然，人口、人力和人才這三者缺一不可，無法脫離任何一個環節。
但翻開政府的各部會職掌，人口、人力和人才相關政策，從國發會、內政部、經濟部、勞動部、教育部到科技部等，散見十到十五個部會。如果說全球化時代，人才是國家最核心的競爭力，那誰是台灣的「人資長」？
國發會主委或行政院長？
《天下雜誌》所進行的問卷調查中，問海內外工作者誰是政府中需要專職負責人才政策的官員，也就是「人資長」時，有二六％直指國發會主委，其次是勞動部長和教育部長。（見九十五頁表）
但如今的國發會顯然只是協調的平台，而無法發揮整合功能。「牛肉在教育部、在勞動部，國發會是扮演平台，行政院要求我們統整協調部會資源共同運用，」國發會一位官員坦言。
這位官員沒有說出口的是，「經建會（現稱國發會）被弱化已經不是一天、兩天的事。」單驥直言。台灣社會愈趨多元，國發會統整能力愈弱，再也無法回到過去領導的角色。
也因如此，不論是人口或人才政策，都是由行政院出面。「內閣能否形成共識，才是關鍵所在，」單驥說。
二○一二年，前行政院長陳?在任內成立人口政策會報，指定當時的副院長江宜樺擔任召集人。二○一三年已經升任行政院長的江宜樺，又成立人才政策會報，並加碼自己領軍擔任召集人，成員擴及十五個部會首長、兩位政務委員，和七位來自各領域的專家學者。
事實上，世界各國都體認到，決定一個國家在全球化世界最終命運的關鍵，是人才。但台灣不論是人口或人才，都面臨轉向關鍵期，身為國家人資長，不論是行政院長江宜樺，或是國發會主委管中閔，似乎都未能及早扭轉國家將遭遇的頹勢。
晚進早出 造成人力浪費
造成勞動力節節敗退，關鍵是
「晚進早出」所造成的人力浪費。
依據國發會的統計，台灣二十四歲以下青少年，以及四十五歲以上的中壯年，在勞動市場的參與率都比亞洲主要經濟體還要低，工作的黃金高峰期只有二十到二十五年。
「青少年晚進職場，絕對是高等教育擴張的結果，」台大國發所教授辛炳隆指出。
高等教育雖然擴張，但台灣產業並未隨之從技術密集，成功轉型為知識密集，造成人力結構和產業結構嚴重脫節。二十歲到二十四歲的青年失業率超過一三％。
另一端的人力浪費，出現在中壯年提早退休。四十五歲之後還留在勞動力市場的比率，和日、韓等各國出現明顯差距。隨著年齡增長，勞動力日益快速下滑，以五十到五十四歲而言，只剩下八二％，其他國家卻仍有九成以上。
工業和服務業從業者，有三成在四十五歲到五十四歲間即被迫退出職場，如二十五年年資一到就被資方強制解雇或退休。
「另外也和公教人員退休制度有關，」陳建良解釋，公務人員平均退休年齡為五十五歲，中小學教師則是五十三歲，「勞動力未充分運用，隨之而來的退休年金給付，也是國家財政的負擔，」他說。
高出低進 人才被掏空
人力浪費之外，人才也在悄悄被掏空。陳小紅以「高出低進」稱呼這樣的現象。根據一項非正式推估，過去二十年除有超過五十萬人移民海外，另有超過八十萬台商停留在大陸，而散居歐美和亞洲各地工作者更是難以估計。
擁有高教育、高技術的人才走了，引進的外來人口主要是婚姻移民，其次是人數超過四十五萬的藍領外勞。「真正白領或在跨國企業工作的人數相對少，因為相對香港和新加坡，到台灣工作具有語文障礙，」陳小紅解釋。
台灣迫切所需的外國專業人員，到一二年底只有引進兩萬八千人。其中具有專門暨技術性工作者約一萬四，其次則是補習班語文教師。
台灣在人才戰上，嚴重落後。顯然，從教育政策、產業政策、移民政策，到國家政策、制度環環相扣，都必須及時調整，因應人力和人才「雙中空時代」的來臨。
舉例來說，教研薪資結構採齊頭式平等，讓台灣不論留才或攬才都陷入瓶頸。
二○一一年，政治大學為了加速國際化，挖角美國普渡大學管理學院副院長唐揆，轉任政治大學商學院院長，當時他在媒體追問下坦承，「薪水差很多，但希望在適當時機為台灣做事。」
回到台灣任教兩年多，唐揆看到的是問題愈趨惡化。「政大商學院共有一五○位老師，未來十年內有八十一位要退休，」他面露難色地說，實在很難找到新師資。
一是台灣出去念商管的博士生本來就少，二是薪資過低。當台灣助理教授每月給六萬七，在國外能拿到的起薪，是台灣的五倍。
低落的薪資水平、嚴苛的移民管制，都無法吸引到好人才。「教育部的政策是一體適用全台灣，結果就是最爛的政策，」唐揆忍不住批評。
行政院長江宜樺主持下的人才政策會報，在今年核定通過國發會提出的「育才、留才及攬才整合方案」，就是在面對人口結構轉變、產業結構轉型的雙重壓力下，所提出的因應策略。
整合方案主要鎖定四大主軸，一為培養產業所需優質勞動力、厚植人力資本，二是引導青年早入職場、活化婦女、中高齡和高齡人力運用，三是強化人才國際接軌、提高國際競爭力，四是打造友善就業環境、吸引專業人士留台。
「育才、留才及攬才整合方案」，初步將以三年時間，建構整體人才政策，從提高勞動參與率到提升人才競爭力。
但要達成目標，除了計劃，還要靠部會「執行」。
「部會要能跟上院長的觀念和腳步，」人才政策會報七位專家學者之一的單驥停頓了幾秒，「我還在等待曙光。」
對於未來，顯然他並不看好。
整合方案要能奏效，除了部會的整合和共識，更不能忽視政策的目標到底要解決哪方面的困境，才能用對力道。
以開放僑生和外籍留學生來台工作規定而言，在經建會的提議下，勞動部在兩年前即將僑外生從須有兩年工作經驗，在台取得薪資四萬七千元，降為只需有三萬八千元的薪水，即可在台工作。
釐清政策目標 用對力道
如今，企業要求解除外國人才「薪資紅線」的呼聲再起。部會間更是相互角力。
勞委會主委潘世偉卻堅持外來人才起薪底線。因為「就業服務法」的基調，引進外來人才是基於缺什麼、補什麼。
「這並不是門檻太高，而是企業不願付薪水，」勞委會勞動力發展署長廖為仁感嘆。不能老打人才口號，卻在處理人力問題，連最後一道底線都拆除，成為企業引進低薪人力的缺口。
台灣要吸引的是人才，或是單純人力補充？不同的目的，所用的手段，自然也不同。
各部會間顯然並無共識。因為需要人才的企業，並不會將薪資門檻當成阻礙。從馬來西亞到台灣讀書並創業的群聯電子董事長潘健成，廠內已有超過五十位同樣是馬來西亞僑生的工程師。
「如果他只有二十二Ｋ的能力，那只會打雜，我要他幹嘛？」潘健成說，他要的是有能力的人才，每人至少都有百萬年薪。
人口動態觀 政策要切中鏢靶
事實上，人口結構是動態的觀念，勞動參與率可能隨社會發展趨勢起起落落。
雖然台灣從一三年開始，工作人口比率下降，但勞參率在可見的未來卻可能反轉提高，到時候反而要考慮的是如何解決失業。
不論談人力或是人才政策，都要能切中鏢靶。當政府想盡辦法擴大勞動參與率，可能更要思考中壯年提早退休，對國家財政造成的負擔，以及青年失業大軍如何解決，拿出對策對症下藥。
這需要完整配套的考慮與做法，而不是部會間各行其是。
晚進早出、低進高出都是真實存在的現象，但若解讀錯誤、用錯藥方，不但無法解決問題，還可能讓問題更惡化。
台大國發所教授辛炳隆以日本經濟學家松谷明彥所寫的《人口減少的經濟時代》一書為例，說明台灣要先面對人口無法再增加的情況下，經濟結構要如何調整？也因此，比人才政策更重要的，還是要回歸產業政策。
當一個國家的產業有前景，自然吸引人才爭相投入。這也就是宏碁創辦人施振榮所說，台灣不缺人才、而是缺舞台的概念。
「人才政策是配合產業政策，」辛炳隆語重心長地說，「當產業政策主體性不見，我不曉得人才政策怎麼可能單獨存在？」
事實上，從部會觀念調整、發揮執行力，到釐清政策目標，更要切中標靶，解決過早退休和青年失業的眼前危機之外，更關鍵的是國發會角色重新定位。
過去，國發會等同國家「智庫」，對國家重大經濟建設做長遠擘劃，如今卻因為各部會堅守本位主義，國發會也降格成為協調單位。
「現在國家最重大的問題，是沒有一個智庫幫院長和總統訂出國家短、中、長期目標，」一位不願具名的首長沉痛地比喻，如同一個人少了思考的腦袋。
國家未來二十年、三十年甚至五十年，經建和產業要往哪個方向發展，需要哪些人才，都必須要有清晰的藍圖。
「國家需要多少法律人才？多少土木人才？可以用不同模型去推估，」在德國十二年，台北科技大學土木系教授林鎮洋以醫學系為例，說明並非不可行。
除了教育部要強力介入人才培訓計劃，從數量到素質都有一定程度的掌握，要做到這一步，更需要國發會，事先規劃國家未來經建方向。
當各國都在拚了命爭取、力用世界人才，把人才戰略提升至國家級，如今的台灣，更是迫切需要理清所要引進的人才和位階。
人才的競爭決定了最終的競爭格局，也決定了一個國家的命運。
這一切，都在指揮官「人資長」的手中，但到底誰該扛起責任？誰是人資長？以現行體制的混亂，從政府到人民，大家顯然都不清楚。
天下雜誌550 期文章 「誰是台灣「人資長」？」作者 / 林倖妃
封面故事 | 出版日期：2014/06
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